张立立

　　最高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《规定》）于2019年8月出台，该《规定》与以往历次规范人民监督员制度的文件相比，无论是规定的角度、文件名称，还是体例、内容等，都与过去有根本性不同，本质上是一个全新的文件。以下为笔者就该《规定》一些问题所作的初步探讨。

　　制度变迁

　　人民监督员制度最早创设于2003年，制度设计之初是为了加强对检察院办理直接受理立案侦查案件的监督，国家监察体制改革以来，检察机关职务犯罪侦查职能发生重大调整，2016年出台的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》已不适应司法实践需要，制度改革迫在眉睫。党的十八大以来，中央高度重视深化人民监督员制度改革，十八届三中全会提出“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”，十八届四中全会指出“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。有鉴于此，最高人民检察院制定出台了此《规定》。

　　主要变化

　　《规定》共30条，主要内容包括人民监督员制度的基本定位与职责、履职要求、工作机构配备、监督方式、监督范围、监督程序、履职保障等。

　　一是监督的范围发生了变化。《规定》确定人民监督员监督范围不再仅限于检察机关查办的职务犯罪案件，而是明确为检察机关的办案活动，检察机关刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”均纳入监督范畴，极大地拓宽了人民监督员监督检察办案活动的范围。

　　二是监督的方式发生了变化。《规定》确定了人民监督员可以参与监督的十类具体方式。具体为第八条规定的：案件公开审查、公开听证，检察官出庭支持公诉，巡回检察，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报，其他相关司法办案工作。以及第十七条规定的人民监督员通过其他方式对检察办案活动提出意见建议。区别于以往以案件评议为主的监督方式，从而保证了人民监督员监督检察办案活动的途径和方式的多样化。

　　三点建议

　　一是监督的效力应当更加明确。《规定》明确：“人民监督员依法独立发表监督意见，检察院应当记录在案，并列入检察案卷，全程留痕。检察院应当认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理。检察院经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。”可以看出，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，当人民监督员意见与检察机关的意见产生分歧时，监督意见的效力仅限于启动相关程序，且相对含糊。笔者认为应当加以细化，如通过进一步释法说理，报请上级院复核，召开检委会并邀请人民监督员旁听等方式，提升监督刚性。

　　二是监督的范围应当更加具体。《规定》明确：“检察院对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、拟决定不起诉的案件、羁押必要性审查案件等进行公开审查，或者对有重大影响的审查逮捕案件、行政诉讼监督案件等进行公开听证的，应当邀请人民监督员参加。”除此以外，其余情况均是“可以”邀请人民监督员监督。而公开审查、公开听证也不是案件办理的必经程序，这导致了监督的范围弹性过大。笔者认为对于监督类型应当进一步细化，将部分监督类型如检察情况通报，司法规范化检查等纳入“应当”监督的范畴。

　　三是制度的设计应当更加细化。《规定》虽然为人民监督员监督检察机关司法办案活动提供了法律依据，但缺乏具体的程序设计，以人民监督员参与案件质量评查为例，如何抽取并确定评查案件，如何审阅案件卷宗，如何听取承办检察官意见，如何遵守保密要求，何种情形需要回避，违反履职义务如何处理等一系列问题，需要进一步细化和规范。因此，对于参与案件质量评查，巡回检察，司法规范化检查，检察建议的研究所提出和督促落实等监督事项，需要结合实践经验，进一步明确操作规范。