杨建顺

　　行政争议实质性化解，是近年来理论界和实务界共同关心的重要问题。围绕行政复议和行政诉讼的功能定位，有争讼秩序维护说、权力监督说、权益保护说、解决行政争议说和综合功能说等不同观点。可以说，综合功能说已成为理论界和实务界的共识。不过，随着形式法治的推进，我国实务中“程序空转”的现象增多，人们开始更加强调实质性解决行政争议的重要价值。

　　所谓行政争议实质性化解，一般是指经过相应救济程序之后，不再存在或者产生异议，不再存在争讼的标的物。前者是从程序层面来看，经过行政复议或者行政诉讼等程序之后，再没有启动新的法律程序；后者是从实体层面来看，经行政复议或者行政诉讼等程序之后，行政补偿与行政赔偿等实体救济得以落实，其他实体法律关系皆得以实质处理，再没有启动新的法律程序的标的物。从这种意义上讲，检察机关加大行政检察监督的力度，将行政争议实质性化解确立为行政检察监督职能的目标之一，体现了检察机关切实维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化的使命感。同时，行政争议的纷繁复杂性、行政复议和行政诉讼等解决行政争议的制度、机制和程序的专业性，都对行政检察监督形成了较高的挑战。

　　为了有效应对这种高难度的挑战，完成行政争议实质性化解的目标，检察机关在推进行政检察监督过程中应当注重过程论视角，强调和重视有针对性地充分活用多种多样的检察监督路径和方式。要重视来自各方面的信息和线索，在认真调查核实的基础上，依法提出抗诉、纠正意见、检察建议和提起公益诉讼等。诚然，提出抗诉和提起行政公益诉讼都不失为规范制约行政权力的重要路径，但是，从更好发挥检察监督的作用，促进行政争议实质性化解的角度来看，检察机关尤其需要强调“借力”——通过撬动行政复议和行政诉讼制度，以行政复议机关和法院的专业优势来实现行政争议实质性化解。同时，检察机关应当强调和注重发挥各相关方面的智慧，聚力完善解决行政争议的程序制度，为法定程序的正当程序化提供坚实的制度保障，并侧重推动相关方面对行政实体法律关系进行调整，建立健全立法、司法和行政全过程的合理分工、制约与协作的法体系。

　　其实，在行政过程论的视野中，实质性解决行政争议的着力点并非局限于事后救济阶段，而且也注重事前和事中的正当程序构筑。检察机关对行政过程实行监督，则需要特别注重“借力”专家辅助人等制度。

　　人民检察院组织法第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”该规定为人民检察院行使法律监督职权而进行调查核实提供了手段支持。只要是行使该法第20条规定的法律监督职权，人民检察院就可以进行调查核实，并且，该调查核实是为后面依法提出抗诉、纠正意见、检察建议提供支持的。检察机关为履行职责而进行调查核实，可以采取公开听证、专家咨询等方式来确保调查核实的信息是全面、准确、真实的，从而为避免行政诉讼等救济“程序空转”、使行政争议得到实质性化解提供前提性和基础性的支持。

　　为应对行政争议实质性化解在制度、机制和程序等方面的专业性挑战，检察机关应当借鉴行政过程中的既有法规范，针对包括公开听证、专家咨询等方式在内的调查核实来制定相应的检察监督规则，为突出治理实效、推动行政争议实质性化解提供坚实有效的手段保障。

　　（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）