陈磊

　　入额领导干部直接办案，是本轮司法责任制改革的一项重点任务。检察机关是政治性极强的业务机关，也是业务性极强的政治机关。入额领导干部直接办案是对领导干部“政治过硬、能力过硬”的具体落实要求，是“深入一线”提升指挥作战能力的科学管理要求，更是员额制改革、入额必办案的司法责任。入额领导干部身具司法官和管理者双重身份，行政事务对办案时间不免有所挤压，加之个别领导干部思想上不够重视、长期脱离办案一线业务生疏、能力不足，实践中一定程度上存在着办凑数案、办挂名案、畏惧办案、没有时间办案的倾向和问题，需要完善相应机制，将入额领导干部直接办案纳入规范化、制度化的轨道，切实发挥入额领导干部在司法办案中的带头、示范和引领作用，通过直接办案提升领导、指导办案水平。

　　一是解决“案”的问题，建立案件类型甄别机制。入额领导干部直接办案，在案件类型上理应与普通检察官办理案件有所区别，重在“大要难新”而非“小简易普”案件，如此才能发挥入额领导干部本身就是从优秀司法官中选任出来的办案资源优势，实现入额领导干部通过一线办案提升司法管理能力、业务指导水平的制度目标。最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》（2019）、最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》（2017），都明确规定入额领导干部应当主要或者优先办理重大疑难复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。在案件类型上进行区分，为避免入额领导干部选择性地办简案、敷衍应付办案设置了第一道关卡。

　　两高相关意见对何为重大疑难复杂敏感案件、新类型案件和指导意义案件并未明确作出规定。第二道关卡就需要明确“大要难新”等案件的具体认定标准，要从本地、本院实际情况出发，根据案件类型加以设定。比如民事案件可以从涉案标的、涉及层面等方面，刑事案件可以从罪名、刑期、涉案人数、涉案金额等方面来判定“重大性”；行政案件可以从案件处理结果对社会公众及有关部门的影响程度、舆论关注度、事实认定及法律适用争议大小等方面来判定“复杂敏感性”“疑难性”；公益诉讼案件可以从案件范围来判定是否属于“新类型”。

　　二是解决“选”的问题，建立分案和量化机制。入额领导干部直接办案以“大要难新”等案件为主、以普通案件为辅，在分案机制上也应与普通检察官“随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制”有所区别，以“指定分案为主、随机分案为辅”。“大要难新”等案件采取指定分案方式，普通案件采取随机分案方式。具体而言，当案件管理部门和承办检察官发现案件符合“大要难新”等案件标准的，应提请检察长决定或检委会讨论是否交由入额领导干部办理。原则上根据不同领导分管的业务范畴在入额领导干部之间指定分配，因业务属性导致“大要难新”案件数量不均的，可跨业务领域在入额领导干部之间进行调配。上级交办、特别重大、疑难、复杂的案件，应考虑由检察长亲自办理。

　　如何设定入额领导干部直接办案的办案任务？实践中有定量制和定比制两种做法。定量制是按照不同层级和职务明确具体办案数量，定比制是以普通员额检察官平均办案数量为基准，按比例设定入额领导干部办案的最低数量要求。由于不同层级、不同区域、不同业务部门办案数量均有不同，定量制较为僵化，定比制能够根据客观实际和形势变化进行动态调整，以普通员额检察官的办案数量为参照更具合理性。中办印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（2017）采取的就是定比制：基层检察院检察长办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%，其他院领导办案量应当不低于分管部门检察官平均办案量的30%；市地级检察院检察长办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%，其他院领导办案量应当不低于分管部门检察官平均办案量的20%。

　　三是解决“办”的问题，建立直接办案认定机制。为防止入额领导干部办“挂名案”，以“听取汇报、书面审查、审批案件”等方式代替办案，应对直接办案进行界定，对直接办案和指导办案作出区分。“四大检察”“十大业务”都可以细分为许多具体职能，“检察办案”如何界定一直存在分歧和争议。然而万变不离其宗，从司法规律出发，无论承办何种业务、履行何种职能，直接办案都离不开对案件必不可少的关键环节在亲历基础上的独立判断。据此，可以考虑采取直接办案认定的清单制。根据不同业务类型，梳理出各类案件的关键环节。比如，审查逮捕、审查起诉是否阅卷，是否讯问犯罪嫌疑人、询问关键证人和被害人；提起公诉是否出庭，出庭时是否在法庭调查和法庭辩论阶段针对重要问题发表意见；诉讼监督案件是否阅卷、是否调查核实主要证据；等等。如果关键环节没有躬身亲为，就不能认定为直接办案。

　　四是解决“忙”的问题，建立辅助和保障机制。针对入额领导干部“司法官”“管理者”双重身份导致的管理与办案时间上的冲突和矛盾，有必要从这两个方面着手强化对入额领导干部直接办案的保障。就行政事务而言，可以考虑在院领导层面设立行政事务官；也可以考虑建立“行政履职AB角”机制，在入额领导干部之间进行管理上的相互配合以支持对方的办案时间；从长远来看，甚至可以考虑借鉴德国等域外司法经验，将部分内部司法管理职能交由司法官会议行使。就办案而言，可以考虑由检法两家协调，每月集中、固定出一段连续的时间作为入额领导干部办案时间，将行政事务和司法事务在时间上错开，以提高办案效率。此外，还要正视入额领导干部双重身份的客观现实，除了与普通员额检察官一样配齐检察官助理外，还要在办案的事务性工作方面对其减负。

　　五是解决“愿”的问题，建立有效激励和监督机制。既然入额领导干部直接办案是硬性要求，在员额选任时就要重点考察领导干部是否具备直接办案的能力，这是司法职业化建设的要求，对一线的优秀司法官也是一种激励。入额领导干部以办“大要难新”案为主，更要从质的方面完善对入额领导干部办案的业绩考评机制，设计科学合理的考评指标和权重系数。入额领导干部办案能力突出、表现优异，特别是办理有影响的案件“三个效果”好、社会满意度高的，在职务职级晋升时应予优先考虑，激励入额领导干部真办案、办“硬案”。入额领导干部直接办案同样需要承担相应司法责任，凡适用于普通检察官的有关办案方面的司法责任制度均适用于入额领导干部。要建立入额领导干部直接办案公开机制，通过内外部加压和监督促进入额领导干部直接办案要求真正落实。