——基于江苏省某地市检察机关司法实践样本
孟庆松 王建成 师吉娟
食品、药品和环境安全既是最基本的民生问题和经济问题，也是重要的公共安全和政治问题。妥善处置突发食品药品和环境领域公共安全事件，依法打击食品药品和环境违法犯罪、维护公共安全是检察机关应尽的职责。本文对近三年江苏省盐城市检察机关办理的“食药环”案件进行分析研判，剖析此类案件的基本情况、特点及案件办理中存在的主要问题，进而提出相应的对策建议。
一、检察机关办理“食药环”刑事犯罪基本情况
2015年1月至2017年12月，江苏省盐城市检察机关受理审查逮捕“食药环”案件54件112人，批准逮捕47件79人，不批准逮捕19件49人（其中事实不清不捕27人，无社会危险性不捕22人）；受理审查起诉“食药环”案件405件891人，提起公诉353件751人，不起诉6件11人（其中法定不诉1件2人，存疑不诉5件9人）。
此类案件主要有以下几个特点：
（一）案件数量整体呈逐年上升趋势。食品、药品类犯罪案件和环境资源类犯罪案件一直处于多发状态，增量明显。江苏省盐城市检察机关2015年对“食药环”案件提起公诉68件159人；2016年提起公诉129件245人，同比件数、人数分别增长了89.7%、54.1%；2017年提起公诉156件347人，同比件数、人数分别增长了20.9%、41.6%，案件数量呈逐年上升态势。
（二）环资类案件数量占比较大。近三年环境资源类案件共提起公诉279件557人，占“食药环”案件提起公诉数量和人数的79.0%、74.2%。2015年提起公诉46件88人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的67.6%、55.3%。2016年提起公诉97件184人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的75.2%、75.1%。2017年提起公诉136件285人，占当年“食药环”案件提起公诉数量和人数的87.2%、82.1%。
（三）案件罪名和领域比较集中。危害食品安全类犯罪主要涉及罪名为生产、销售不符合安全标准的食品罪、生产、销售有毒有害食品罪等，多发于熟食制销领域，如在包子中添加含铝泡打粉、以工业用盐冒充食盐等。尤其以非法添加工业盐现象突出，如滨海县院审查起诉的21件生产、销售有毒有害食品案件中，非法添加工业盐案件11件，占52.3%。
危害药品安全类犯罪主要涉及罪名为生产、销售假药罪、生产、销售劣药罪、生产、销售伪劣产品罪、销售假冒注册商标的商品罪、生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪等。如盐都区院办理的李某某销售假药案，起诉罪名均是生产、销售假药罪，犯罪手段多为明知假药而购进并销售，危害22人生命安全。
危害环境资源犯罪主要涉及罪名为环境污染罪、非法捕捞水产品罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪等，涉案的污染源主要是工业垃圾，工业垃圾多为加工产生的工业废弃电路线板等固体废物和有毒、危险废液、含金属污染物，且水体成污染环境重要犯罪对象，表现为单位或者经营业主未按照环保要求处理加工过程中的废水，直接向污水、雨水管网排放或者外环境、采用暗管、利用渗坑排放严重超标的含有重金属的废水。如滨海县院办理的涉及工业垃圾案件共7件，占该院办理环境资源类案件的100%。
（四）犯罪诱因多为利益驱使。此类犯罪涉案人员通过购买低价的食药原材料，添加国家明令禁止的甚至是有毒有害的非食品原材料压缩成本，为了获得利润制售假药、以污染和破坏环境为代价降低生产成本，以此追求回报收益。如办理的颜某某、朱某某等八人生产、销售不符合安全标准的食品案，朱某某、史某某、贾某某等八人，在其个体经营的早点店、小吃部、熟食店、包子铺制作包子时，因明矾相比无铝泡打粉等替代品价格低廉，制作包子口感较好，路边早餐店因本小利薄，在保证食品口感、品相的基础上，为尽量压缩经营成本，超范围滥用国家明确禁止的含铝食品添加剂，经检验，送检的包子中铝含量在105.9㎎/㎏至233.1㎎/㎏不等，铝含量严重超标，不符合国家安全标准，足以造成严重食物中毒事故或者其他食源性疾病。
（五）犯罪手段趋向网络化。随着电子商务平台的发展，各个领域犯罪均呈现了一定的网络化特点，在“食药环”案件中，尤以药品领域犯罪网络化趋势明显，犯罪分子通过建立网站、微信群吸引客户，利用网络进行宣传，大肆进行假药、劣药销售，有的消费者为了保护隐私，选择网络购买，上当受骗者众多。如办理的李王军销售假药案，该案涉及17名案犯，犯罪分子在QQ群发布消息，通过在淘宝注册的店铺进行销售，或通过支付宝和银行卡直接打款，收到货款后，便将所订货用中通、申通等物流公司发给买家，涉案人员遍及全国十多个城市。
二、“食药环”领域刑事犯罪案件办理中存在的主要问题
（一）在案件发现方面
一是 由于犯罪行为本身存在天然的隐蔽性，主要集中在家庭小作坊和小型私营业主，经营模式偏向“低、小、散” ，生产场所和犯罪手段较为隐蔽，犯罪行为难以被及时发现。二是 网络、通信、电子支付、快递物流等的发展加剧了发现查处的难度。犯罪嫌疑人往往通过电话、网络进行销售，利用银行汇款进进行资金交易，利用快递进行寄送，犯罪行为更加难以被察觉。如办理的毛某某等人生产、销售假药案中，毛开哲伙同妻子和女儿，利用电话联系业务，购买车库、机器设备以及租赁房屋作为客服电话接听地、假药储藏、包装、打封、快递包裹包装地，通过快递邮递将伪造的药物销售给其他的犯罪嫌疑人，这些犯罪嫌疑人再通过网络、面对面交易等形式销售给多名受害者。三是行政执法和刑事司法衔接不畅，司法实践中，公安机关和检察机关办理的食药环犯罪案件线索主要来源是群众举报、自行摸排发现，作为履行食药环行业事前审批、事中管理、事后处罚职能的行政执法机关在案件移送上积极性不够、移送的案件数量较少，对“两法衔接”平台重视程度不足、案件信息录入不及时、不全面、不规范，存在公安机关超期限回复、长期挂案无回复、检察机关与行政执法机关之间的信息不对称等问题，信息共享不够，制约了司法机关充分履行职能。
（二）在证据收集方面
1、取证难度大。一是食品药品领域犯罪呈现出产销分离、上下线及受害人分布广、数额认定方式复杂等诸多特点，往往是跨区域的，购买人相互之间无任何关系，有些因无法确认真实身份而无法查证，在实体销售中大部分为零散人员，无法全部核实，使得取证难度加大。如办理的毛开哲等人销售假药案中，毛开哲将假药卖给诸多下线，下线们再通过网络、实体店等卖给受害人，有的受害人无法查找，有的不愿意配合调查，导致相关事实难以查清。二是 环境污染犯罪案件犯罪嫌疑人多将污染源埋藏在废弃池塘、河边等不易发觉的地方，发现往往存在一定的滞后性，现场发现、查获的较少，导致执法部门难以在第一时间提取污染物的样本。对于固体污染案件，往往数量较多，须采用取样的方式确定污染物，而废弃物体积庞大，且分布不均匀，很难做到取样的科学性。对于水污染案件中，行为人通过持续性多点排放的方式将污染物直接排入水流，而水源往往具有流动性，在取证时难以对污染行为予以还原和固定。如办理的张某某等人倾倒化工废水案件，张某某等人先后多次倾倒，但由于倾倒时间长次数多地点散，最终仅以案发当场查获废水数量认定。
2、鉴定检测难。一是 受鉴定机构制约。侦办食品药品和环境犯罪案件，需要由权威检测机构对涉案物品出具鉴定意见，才能认定罪与非罪、轻罪与重罪。在实际工作中，有资质的鉴定机构少，而且大多检测能力不足，制约了侦查办案的正常开展。二是 受鉴定对象制约。食品药品和环境犯罪案件涉及的鉴定物有相当部分易腐烂、易调换，环境犯罪案件特别是水源污染案件的鉴定对象容易流失，需要及时抽样检测。检材不完整、不真实、不充分，将严重影响鉴定结论和案件侦办结果。三是 受鉴定标准制约。当前，食品药品和环境犯罪鉴定缺乏统一标准，很多鉴定物本身没有行业标准,现有的食品药品和环境安全国家标准相对较少，且标准中近30％是10年前制定的，有的已经20年没有修改过。而新推出的标准有很多是推荐性标准，法律强制力不强。同时，公、检、法对犯罪违法所得的认定也缺乏统一标准，影响案件处理结果。如食品犯罪案件中对工业盐的鉴定，亚硝酸盐是否属于严重超出标准限量等标准不明确，非法添加的工业盐是否足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的证明标准难以把握，很难得出明确的结论。四是 受鉴定周期制约。很多鉴定的周期较长，在法定期限内难以做出结论，既影响办案进度又影响惩罚效果。五是 受鉴定技术制约。对化学合成物和其他未知物有害成分的检测能力差，特别是对滥用食品添加剂缺少科学有效的检测手段，很多违法添加的物质难以检测。
3、行政执法证据存在瑕疵。一是 行政执法与刑事司法证据标准不统一。由于行政执法与刑事司法活动对取证工作的要求、理念存在较大差异，相当一部分移送案件中的证据低于刑事证明的要求，如书证、物证收集有瑕疵，言词证据过于简单等，移送公安机关后，补正、重新收集的难度很大，往往会存在证据收集不全、证据证明力不足等问题，导致刑事审查中的不利。如办理的秦某等人污染环境案中，因环保部门在撰写环境评估报告时，仅根据原料推算产物，未能根据工艺流程对产生物质进行鉴定，致使该公司在第一份环评报告中将涉案泄漏物质认定为危险废物，但在第二份环评报告中，将该物质认定为“聚合油”，前后两份环评报告对于同种物质的认定出现差异，导致根据第一份环评报告作出的鉴定结论无法作为定案证据。二是 行政部门在执法取证过程中存在不规范问题。特别是在环境污染领域，部分行政机关工作人员在取证时，对证据固定不规范，环境危害结果估算不科学等，导致公安机关在介入侦查时，证据流失现象严重，影响了生态环境犯罪的打击。如办理的宗某污染环境案，环保部门在行政执法中仅对宗慧从事非法炼油水泥船里的废油渣进行了证据取样，而对非法炼油的水泥船、生产设备、原料、成品等均未进行扣押，导致在移送公安机关后，作为重要物证的水泥船被宗慧转移，影响了案件办理。
（三）在案件侦办方面
“食药环”刑事犯罪涉及多个行业、多个领域，办案的专业性要求较高，而当前“食药环”案件专业化办案队伍还不够壮大，对取证的方向、证据的收集固定等把握不够清晰，审查证据、引导侦查的能力还有所不足，特别是在环境污染案件的办理中，办案人员往往因为缺乏环保专业知识，对鉴定意见不进行实体审查、分析，可能会导致对案件办理过程中发现的矛盾之处无法合理解释。如办理的乔某某污染环境案中，嫌疑人存放污染物的原桶中未检出有毒物质，排污的河流中有4个取样点，仅有1个取样点检出有毒物质，无法认定该取样点的有毒物质系嫌疑人排放，侦查机关未进行实体审查，仍将该检测结果作为鉴定意见移送审查起诉。
（四）在违法追究方面
1、存在“以罚代刑”现象。食药环领域案件办理涉及食药监、卫生、工商、环保、质监等多个部门，呈现“九龙治水”局面，缺少牵头部门，各职能部门之间存在分工不清、信息交流不畅甚至推诿扯皮现象，一些单位或部门受自身利益驱动，往往进行“以罚代刑、降格处理”。还有些行政监管部门和行政工作人员法律观念淡薄，缺乏工作主动性和担当精神，对一些应移交司法机关的案件只做行政处罚，敷衍了事，导致案件刑事打击力度不够。
2、刑事处罚较轻。近三年“食药环”案件共判决231件470人，其中判处缓刑55件103人，判处实刑79件203人，判处实刑中不满三年57件116人，三至十年1人，十年以上1人。由此可以看出，当前“食药环”犯罪案件刑事处罚力度较轻，大部分被告人判处了缓刑，即使判处实刑，也是较低的刑罚，威慑力不足，违法成本较低。
3、污染案件追偿难。环境资源类犯罪造成的经济损失包括直接经济损失和间接经济损失，前者主要是水产等因污染环境而造成的损失，后者主要指修复环境需要支出的费用。而环境污染源主要是从发达地区转运的工业垃圾，涉案人员往往经济能力较差，没有足够能力实现环境污染修复，最终形成“企业污染、政府买单”的局面。
三、“食药环”领域刑事犯罪打防对策建议
（一）形成社会合力，加大打击力度
1、加强宣传，充分发挥群众监督作用。充分做好以案释法工作，充分利用微信公众号、微博、门户网站等新媒体，广泛宣传各类食品药品造假以及危害环境资源的法律法规，定期推介“食药环”犯罪典型案例，加强以案释法，提升社会公众依法保护环境资源和保障食品药品安全的认知度，引导和督促食品经营者诚信经营，引导群众提升维权意识。同时建立“食药环”领域违法犯罪线索举报机制，对查实的线索加大奖励力度，配套建立举报人人身安全和信息保密制度，鼓励社会公众积极参与举报，以期拓展案件线索发现渠道。
2、加强协作，常态开展专项打击行动。行政机关、司法机关共同开展“食药环”案件专项打击行动，实现行政机关第一时间发现案情，公安机关第一时间介入侦查取证，检察机关第一时间介入引导侦查，审判机关迅速审理判决的良性循环，提升司法机关与行政机关之间打击犯罪的合力与效率。同时，对有该类犯罪前科的人员和单位要从严惩处，形成强大震慑，必要时判决禁止其在一定期限内从事相关行业，保持查处高压态势。
3、加强监管，大力加强社会治理风险研判。建议行政机关要严格准入，规范市场行为，特别是针对药品的网络销售行为，实行严格的实名登记制度，从源头上遏止无资质的企业和个人从事药品经营活动，净化药品生产和销售市场。加强社会风险研判，行政机关和司法机关要常态化开展巡查检查，积极整合食药监管、质监、工商等有关行政部门现有的相关信息，建立执法办案部门食品、药品、环境基础信息资源库，对小作坊、小餐饮、小企业实施严格的监管制度，加强食药环风险监测与评估，提前预警，防患于未然。
（二）完善鉴定制度，强化证据认定
1、完善鉴定制度。一是 建立鉴定机构。建议尽快成立单独的检验检测、鉴定评估机构或增加现有鉴定机构的鉴定权限，加大研究、开发、制定各种新生的、边缘性的和疑难性的“食药环”类案件检验检测、鉴定评估标准的力度，减轻司法机关的鉴定压力，提升办案效率。二是 明确鉴定程序。建议由国家立法机关结合《刑事诉讼法》出台相关法律，规范检验鉴定程序，提高检测标准，规定对关键物质的提取要通过拍照、同步录音录像等进行记录，加强对样品的送样、保存，防止因外部环境影响特性变化，以保障证据规范、有效。三是 明确鉴定期限。涉及检验鉴定周期长且又必须进行检验鉴定的疑难案件，建议借鉴关于精神病的鉴定规定，检验鉴定期间不计入办案期限。
2、强化证据认定。推动建立统一的证据规格体系，对侦办“食药环”犯罪案件中普遍存在的边缘性犯罪标准及案件定性问题，公安、检察、法院、行政机关充分协商，达成统一认识，并以文件或联席会议纪要形式固定下来，以有效解决当前司法实践当中存在的意见分歧性问题，推动建立统一的证据规格体系。
3、修改入罪标准。一是 针对生产、销售伪劣产品罪，建议适当降低入罪门槛，建立犯罪数额、情节严重性等多元化的立案追诉标准，取消单纯以犯罪数额作为入罪门槛的设置。因为其不同于其他破坏社会主义市场经济秩序罪，所侵犯的客体是复杂客体，在侵犯了社会主义市场经济秩序的同时也直接侵犯了公民的生命权和健康权等人身权利。二是 针对滥伐、盗伐林木罪，建议统一入罪标准。因为根据2000年11月22日最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条、第六条规定，两罪都是以数量大小作为衡量是否构成犯罪的主要标准，但都是以数量区间的形式规定，实践中对数值区间的入罪标准出现不一致的情形。
（三）完善工作模式，提升办案质效
1、探索开展多元化办案模式。积极探索行政、民事、刑事多元化保护格局，重点探索开展公益诉讼调查，依托“两法衔接”平台，明确检察机关与行政部门建立信息共享平台，对“食药环”领域违法行为或事件，通过督促起诉、检察建议等手段，监督相关部门履行职责，维护社会公共利益。
2、建立完善办案工作机制。对有影响的重大案件，检察机关要适时介入行政机关的案件调查和公安机关的侦查工作，围绕证据调取的完整性、侦查活动的合法性、案件定性以及证据规格等方面，引导调查、侦查取证，夯实证据基础，力求在源头保证办案质量，从严、从快、从优惩治“食药环”犯罪。大力强化办案监督工作机制，加强环境保护、食品药品安全领域“两法衔接”工作专项督查，适时建立移送案件备案监督机制，认真办理不移送、不立案以及有关违法违纪的举报、投诉，积极主动走访工商、质检、税务、烟草、国土、林业等行政执法机关及公安机关，查阅执法案卷、台账，对有案未移的要及时监督行政执法机关移送，对公安机关有案未立的要及时监督立案侦查，对存在以罚代刑、降格处理或应当进一步侦查而未侦查等违法情形的，要及时纠正，充分发挥检察建议、立案监督、纠正违法行为的工作职能。
3、积极推进队伍专业化建设。食药环安全犯罪存在“种类多、知识广、更新快”的特点，因此要继续推进队伍专业化建设，特别是要加强食品科学、药剂学、金融学方面的人才建设，通过强化培训实战，加深对专业知识、法律法规的掌握，提高执法办案、信息搜集、协调指导、规范执法等核心战斗力。检察机关要建立相对固定的食药环案件专业办案小组，通过邀请行业专家作专题辅导、司法机关与行政执法机关互派人员挂职活动，不断提升检察人员办理食药环案件的能力水平。
（作者单位：盐城市人民检察院）
